晨光刚漫过自治领议事厅的门槛，案几上已摊开了七张泛黄的舆图，分别标注着七个片区的山川、村落与市集。天宇指尖点过舆图边缘的褶皱，那里记着前几年的乱子：西片的税吏私加粮税，东片的汛官汛期擅离职守，南片的里正把赈灾粮挪去酿酒……这些事像扎在自治领肌理里的刺，不挑干净，宪政的骨头就立不起来。
“今日要把‘行政的规矩’定下来。”天宇推开盘踞案头的茶盏，露出底下的空白竹简，“以前是‘官大一级压死人’，从今往后，得让百姓知道，官是干啥的、管啥的、做错了找谁算账。”
一、架构：从“一锅烩”到“分层担”
“先得把架子搭起来。”章先生展开草拟的《行政层级图》，墨迹还带着潮意，“咱自治领分三级：总署（管全局）、片区署（管一片）、村社（管一地），像棵树，根在总署，干在片区，枝叶在村社。”
众人凑上前看——
- 总署设五部：民部（管户籍、田产）、刑部（管案件、纠纷）、工役部（管水利、道路）、商部（管市集、税收）、军备部（管防务、治安）。每部设尚书一人，由议事会推举，领主任命，任期三年。
- 片区署按地理划七片，每署设督办一人，统管片区事务，手下分设户吏、税吏、巡吏，分别对接总署各部。督办由总署考核任命，半年一述职。
- 村社按村落集群划分，设里正一人、乡老三人，里正管日常事，乡老掌评议权，都由村民推选，一年一选。
“为啥要设乡老？”西片的老里正摸着胡须问，他当里正十年，最头疼“自己判自己”的糊涂账。
“为了盯着里正。”天宇解释，“乡老得是村里有威望的人，里正办事不公，乡老能直接报给片区署；里正要动村里的钱、地，得经乡老半数同意。就像给门加把锁，钥匙不能只让一个人攥着。”
南片的商户代表忽然开口：“那税吏还能像以前那样，说加税就加税？”
“绝不能。”商部尚书提笔在竹简上刻下“税收法定”四字，“税种、税率由总署商部拟定，报议事会半数通过才算数，片区和村社只能按数收，多收一文，就摘他的乌纱。”
二、职能：给每个“岗”划清“地界”
争论最烈的是“谁管啥”。东片曾出过笑话：汛官说河堤该由工役部修，工役部说该归片区署管，最后洪水冲了半村田，两边还在互相推责。
“得给每个衙门划‘地界’，”刑部尚书敲了敲案几，“就像种地，张家的田不能种李家的苗。”他展开《职能清单》，墨迹淋漓——
- 民部管“人”：生老病死的户籍登记，田产买卖的契约备案，孤儿寡母的救济发放。“比如李家添了娃，三天内得到村社登记，里正报给片区户吏，户吏汇总到总署，漏登一户，里正罚俸一月。”
- 工役部管“物”：修路、筑堤、建学堂，都得先报计划，列明用料、人工、银钱，经总署审批后才能动工。“去年北片修桥贪了十两银子，以后再犯，工役尚书连带督办一起罚，钱追回来还得打板子。”
- 刑部管“案”：偷鸡摸狗的小事，村社乡老先调解，调不成报片区巡吏；杀人放火的大事，巡吏查勘后报总署刑部，由专门的“断事官”审理，断事官得是没沾过本地事务的外乡人，免得徇私。
“那百姓有事找谁？”有人问。章先生早备好了《便民帖》样本，上面印着各层级官吏的姓名、职责、驻地，甚至还有“鸣冤鼓”的位置——每个片区署门口都得设一面，鼓声一响，督办必须当天出面接案。
三、流程：让权力走在“轨道”上
“光说管啥还不够，得说清‘咋管’。”天宇指着案头的“文书流转图”，上面用红绳标出了公文传递的路径，“就说修水渠吧，村社得先丈量土地、算清需多少人工，报给片区署；片区署核查后，附上加印的地形图报总署工役部；工役部派匠人复核，再报议事会批银钱；最后由片区署组织施工，完工后还得请村民代表查验——少一步，这渠就不能动。”
西片税吏脸一红，他前两年收了商户的“好处”，没走流程就免了对方的税，这事被翻出来当反面教材：“以后不管啥事先看流程，少一个章、缺一份文书，办了就是违规，轻则赔补，重则罢官。”
更细的规矩写在《问责册》上：税吏多收粮税，双倍退还，杖二十；汛官汛期离岗，流放三千里；里正私吞救济粮，除了追回粮食，还得在村口立块“悔过碑”，让村民天天看着。
“最要紧的是‘回避’。”章先生补充，“官吏不能在老家任职，比如南片人不能当南片督办；审理案件时，跟当事人沾亲带故的得躲开，由别人接手——免得‘官官相护’。”
四、监督：给权力套上“缰绳”
议事厅外忽然一阵喧哗，原来是几个村民捧着状纸闯了进来，为首的是东片的王老汉，他儿子被巡吏诬陷偷牛，关了半个月还没放出来。
“正好，”天宇让人接过状纸，“就用这事试试新规矩。”他当即让人去传东片督办和相关巡吏，同时请了三位议事会的乡老来陪审。
王老汉儿子被带上来时，手脚还带着镣铐。巡吏梗着脖子说：“他半夜在牛圈外转悠，不是偷牛是啥？”王老汉哭道：“俺儿是去看自家的牛下崽！”
按新定的规矩，刑部断事官先查“程序”：巡吏抓人时没开拘票，也没在二十四小时内报片区署，单这两条就违规。再查证据，牛圈的脚印比对后，跟王老汉儿子的鞋码根本对不上。
“巡吏滥用职权，杖三十，革职！”天宇掷地有声，“东片督办监管不力，罚俸半年。王老汉儿子，即刻放人，赔银五两压惊。”
村民们看着这一幕，有人忍不住鼓掌。天宇趁机道：“这就是监督的用处——议事会能查官，百姓能告官，连文书流转的每一步都能倒查，谁也别想胡来。”
五、适配：让体系跟着“日子”长
“规矩定了，也得留活口。”章先生最后拿出《修订则例》，“比如商部现在管市集，将来要是开了码头，就得加‘船运’的职；村社的事多了，乡老也能添到五人。但改规矩不能瞎改，得总署提议，议事会三分之二同意才行。”
日头爬到正午时，七卷竹简终于写满了字，从层级到职能，从流程到问责，密密麻麻却条理分明。天宇让人把竹简串起来，挂在议事厅正中央，阳光透过窗棂照在“行政体系框架”六个大字上，像给自治领的筋骨镀了层金。
有老吏摸着竹简感叹：“以前当官凭良心，现在当官凭规矩，这心里头，反倒比从前踏实多了。”
天宇望着窗外攒动的人头，那些曾因官吏滥权而吃亏的百姓，此刻正踮脚望着厅内的竹简，眼里慢慢亮起光。他知道，这框架还得经得住日子磨——或许明年会发现税吏的考核太松，后年会觉得村社的权限太小，但只要立住“按规矩来”的根，这体系就会像棵树，慢慢长出能护佑一方的浓荫。
暮色降临时，各片区的信使已带着抄录的框架图快马出发。西片的税吏在驿站歇脚时，看见信使怀里的文书，忽然从包袱里掏出半截账本，蹲在路边就着灯笼烧了——新规矩里写着“账目不实者，抄家抵罪”，他得赶紧回去，把私吞的那点银子悄悄补回去。
远处的村落里，里正正带着乡老们学看《职能清单》，昏黄的油灯下，有人用树枝在地上画着“鸣冤鼓”的样子，说：“以后办事，心里有数了。”